引言
今年是監(jiān)管大年，從防范金融風險到地方債務風險。50號文嚴格規(guī)范PPP、各類型產(chǎn)業(yè)基金，87號文又限制以政府購買服務之名、行違規(guī)舉債之實。結合近期的地方政府土地儲備專項債文件，地方政府融資修明渠、堵暗道的思路在逐步細化。
《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號）無疑是近段時間來對于地方政府違法違規(guī)融資的最重磅監(jiān)管政策之一，雖然該文件并沒有太多新東西，而更多是重申、強調，但通過87號文把之前對各類文件能夠做的曲解、擴大解釋的空間剝奪。
政府購買服務預算管理要求
87號文根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《政府采購法》、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等規(guī)定，秉持了“先預算后購買”、“無預算不購買”的政府購買服務的預算管理原則，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，可以說是正本清源的一次規(guī)定。
明確政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，確保購買服務項目及其預算安排真實、合規(guī)，保障承接主體合法權益。
第一，財政部門要實事求是、足額安排預算。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務承接主體合法權益。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。
第二，購買主體要嚴格依照法定程序批復的預算執(zhí)行。購買主體應當按照批準的預算執(zhí)行，從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有年度預算中統(tǒng)籌安排購買服務資金，對各級政府編制財政預算的能力提出了更高要求。
第三，87號文明確購買服務期限要符合預算管理要求，間接將購買服務期限限于三年內。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內。根據(jù)《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）等的規(guī)定，中期財政規(guī)劃通常為三年，在時間上實現(xiàn)滾動管理。因此，對于政府購買服務期限的嚴格限制，既是財政支出的要求，也是對承接主體合法權益的保障。同時87號文明確由購買主體承擔核查義務。
87號文關于政府購買服務的例外規(guī)定
以政府購買服務的名義，建設基礎設施，是目前普遍存在的亂象。與以政府采購做的PPP模式受10%財政支出紅線限制不同，以政府購買服務模式進行建設受到的約束較少。因此，近幾年這種模式大行其道，增加了地方政府未來債務風險。本次87號文用了較大篇幅多處反復說明不得將建設工程當作服務，但將“棚改和異地扶貧搬遷”列為了政府購買工程的例外情形。
87號文所說的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷相關規(guī)定是《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號），根據(jù)該規(guī)定：“推動政府購買棚改服務。各省（區(qū)、市）應根據(jù)棚改目標任務，統(tǒng)籌考慮財政承受能力等因素，制定本地區(qū)政府購買棚改服務的管理辦法……政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經(jīng)營性基礎設施。”我們理解棚改項目不僅是政府購買服務的例外，而且可以不受三年時間約束。
政府購買服務中違法違規(guī)融資行為的防范
針對一些地方假借政府購買服務名義違法違規(guī)融資的做法，87號文對地方政府、金融機構、承接主體行為均提出明確要求，防止發(fā)生違法違規(guī)融資行為。
明確地方政府及其部門行為邊界：
財政部并不禁止政府開展合法合規(guī)的融資行為，只是禁止政府部門利用或虛構政府購買服務合同進行違法違規(guī)的融資行為，具體包括以下幾種情況：
不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；
不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資；
不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
保障金融機構合法權益。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求，做到依法合規(guī)，引導金融機構加強風險識別，防范經(jīng)營風險。因此，87號文除了規(guī)范政府行為以外，在該等表述上，同時也要求金融機構根據(jù)政府預算管理制度相關要求對政府購買服務進行融資審查。
規(guī)范承接主體融資行為。政府購買服務承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時，應當配合金融機構做好合規(guī)性管理，相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法規(guī)制度規(guī)定。
87號文雖要求金融機構、承接主體做好合規(guī)性工作，但相較于50號文而言，懲戒力度較小。50號文中要求對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力，并追究參與違法違規(guī)舉債的相關機構和個人的法律責任。但是結合87號文及50號文，上述機構均應當就政府采購服務過程中的融資事項承擔起相應的責任。
政府購買服務信息公開
87號文在《政府購買服務管理辦法（暫行）》的基礎上，就政府購買服務信息公開事項進一步細化，確保政府購買服務項目及其預算安排真實合規(guī)、信息公開透明，確?？刹樵?、可追溯，保障承接主體、金融機構合法權益。
首先，各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規(guī)劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息，按規(guī)定及時向社會公開，提高預算透明度。
其次，購買主體應當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時公開政府購買服務項目相關信息，包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務項目信息真實準確。
此外，還應堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為。
結語
近期，針對地方政府違法違規(guī)融資行為，有關部門密集出臺政策進行嚴格規(guī)范。其中，87號文從政府購買服務的改革方向、實施范圍、預算管理、合同內容和信息公開五個方面對規(guī)范政府購買服務管理提出了要求，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，封堵地方政府以購買服務名義違法違規(guī)融資的漏洞。同時，87號文還要求各省級財政部門報經(jīng)省級政府批準后，會同相關部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，應當督促相關地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
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