財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再提倡直接往項(xiàng)目里砸錢(qián)，而是“補(bǔ)改投”
10月20日，我省宣布，財(cái)政資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展以后不提倡采用項(xiàng)目直接補(bǔ)助的方式，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本，共同投資運(yùn)營(yíng)。今明兩年將建成20支左右政府出資的省級(jí)產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模將超千億元。
這一改革，被稱為“補(bǔ)改投”。一字之差，表明財(cái)政資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式顛覆性地轉(zhuǎn)變。專家認(rèn)為，這種方式符合財(cái)政改革的思路和方向。
財(cái)政基金引導(dǎo)、社會(huì)資本參與、專業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，這對(duì)財(cái)政資金的使用以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，意義深遠(yuǎn)。
效果如何?
通過(guò)基金，兩項(xiàng)目投資3年收益翻番：四川已形成產(chǎn)業(yè)基金集群，共設(shè)立基金28支，放大財(cái)政出資8.39倍，撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“棋局”
投資1.1億元，不到3年，獲得收益1.3億元，收益率120%。這是四川財(cái)政出資成立的產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展基金的首次試水。
早在2011年，財(cái)政出資30億元設(shè)立了四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金。今年以來(lái)，更是先后成立中小企業(yè)發(fā)展基金、川商返鄉(xiāng)興業(yè)投資基金等。“產(chǎn)業(yè)基金實(shí)踐比較早，但是像四川這樣，已經(jīng)形成基金群的屈指可數(shù)。”四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金有限公司董事高書(shū)美介紹，產(chǎn)業(yè)基金集群包括2011年設(shè)立的四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金有限公司和2012年設(shè)立的四川發(fā)展股權(quán)投資基金管理有限公司，財(cái)政共出資30多億元。截至今年6月底，產(chǎn)業(yè)基金集群共設(shè)立基金28支，募集資金440.73億元，實(shí)際到位資金298.13億元，實(shí)際完成投資281.63億元，從完成投資額來(lái)看，放大了省財(cái)政出資8.39倍。
以產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金為例，截至今年6月底，一期基金實(shí)際募集61.35億元，完成投資57.96億元。共計(jì)完成四川醫(yī)藥股份、四川能投股份、四川旅發(fā)集團(tuán)、迪康藥業(yè)、勤智數(shù)碼、四川路橋等18個(gè)項(xiàng)目投資?？傮w運(yùn)行平穩(wěn)，預(yù)期收益良好。四川醫(yī)藥股份公司，在2014年7月以并購(gòu)?fù)顺龇绞?，向?guó)藥控股股份有限公司轉(zhuǎn)讓持有的目標(biāo)公司全部股權(quán)，投資收益超過(guò)1.3億元，投資收益率約120%。另一退出項(xiàng)目為四川路橋股份公司，收益率也達(dá)到119%。
高書(shū)美認(rèn)為，這些數(shù)據(jù)恰好反映了產(chǎn)業(yè)基金的精髓——財(cái)政出資，吸引社會(huì)資本參與，放大財(cái)政資金效用，進(jìn)行股權(quán)投資，退出時(shí)產(chǎn)生收益，再次放大財(cái)政資金規(guī)模。
省發(fā)展改革委副巡視員郭林華則認(rèn)為，“補(bǔ)改投”就是由一次性投入向循環(huán)使用轉(zhuǎn)變。這種撬動(dòng)效用，時(shí)間越久越明顯。
我省力爭(zhēng)今明兩年在省級(jí)建成20支左右政府出資的產(chǎn)業(yè)基金，政府出資100億元;推動(dòng)全省建成50支左右政府出資的產(chǎn)業(yè)基金，政府出資200億元;加上吸引的社會(huì)資本，預(yù)計(jì)全省基金總規(guī)模將超過(guò)千億元。今年底前力爭(zhēng)建成并投運(yùn)一批，包括省政府已批準(zhǔn)設(shè)立的信息安全和集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等3支，國(guó)家發(fā)改委已批準(zhǔn)設(shè)立的海特航空創(chuàng)業(yè)投資基金等3支，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部委已批準(zhǔn)設(shè)立的四川農(nóng)產(chǎn)品流通發(fā)展基金，政府將出資20億元以上，基金規(guī)模達(dá)150億元。
為何熱衷?
傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼項(xiàng)目“小散亂”。“補(bǔ)改投”，更好體現(xiàn)政策導(dǎo)向，一次性投入變循環(huán)使用，優(yōu)化財(cái)政資金績(jī)效“棋局”
產(chǎn)業(yè)投資基金，是對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，通過(guò)向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。
今年，僅浙江、重慶、江蘇、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省就設(shè)立了財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金十余支。其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金超過(guò)6支，規(guī)模逾1500億元;以基建為主的公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資基金近10支，規(guī)模逾3700億元。而去年底，這類(lèi)基金規(guī)模只有約1300億元。
政府發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金，形成熱潮，有其深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策背景。
傳統(tǒng)模式，財(cái)政資金主要采用項(xiàng)目補(bǔ)助方式，政府職能機(jī)構(gòu)直接參與項(xiàng)目選擇，逐級(jí)申報(bào)審批。省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)陳書(shū)平表示，這種模式下，資金使用分散、政策導(dǎo)向不足，項(xiàng)目安排“小、散、亂”現(xiàn)象突出;管理手段落后，資金審批與使用脫節(jié)，上級(jí)“重審批、輕監(jiān)管”、下級(jí)“重申報(bào)、輕使用”等現(xiàn)象比較普遍，激勵(lì)約束機(jī)制不夠有力，資金使用績(jī)效亟待提高。
財(cái)政資金按照程序直接補(bǔ)貼給一些符合規(guī)定和要求的企業(yè)，補(bǔ)貼金額平均能達(dá)到100萬(wàn)元。這種撒胡椒面的模式，一方面對(duì)企業(yè)發(fā)展無(wú)法起到?jīng)Q定性作用;另一方面，很少涉及初創(chuàng)型、輕資產(chǎn)企業(yè)，補(bǔ)貼較多地給予成熟產(chǎn)業(yè)，獲得資金的往往是大中型企業(yè)。
新預(yù)算法出臺(tái)后，傳統(tǒng)的地方融資平臺(tái)全面受限。新政策規(guī)定，地方政府規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于發(fā)行地方債券、PPP和規(guī)范的或有債務(wù)。融資渠道受限，而地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)責(zé)并未減輕，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求巨大。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)成為拉動(dòng)投資乃至穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。
產(chǎn)業(yè)投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資在債券和PPP之外的新選擇。比如面對(duì)新建項(xiàng)目，政府可以發(fā)起基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前建設(shè)資金不足的問(wèn)題。
怎樣攪動(dòng)?
融資渠道有限，有了產(chǎn)業(yè)基金補(bǔ)充，就可以多重撬動(dòng)資金，布好用PPP搞地方建設(shè)的“棋局”
不是每次政府提出PPP項(xiàng)目合作需求，市場(chǎng)都能滿足。
假如某縣需要建設(shè)污水處理項(xiàng)目，但是具備管理運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)卻沒(méi)有足夠資金參與，其他市場(chǎng)化基金不參與，項(xiàng)目就面臨流產(chǎn)。這時(shí)，政府出資引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，就可以發(fā)揮作用，彌補(bǔ)中間缺失的投資者一環(huán)?；鹂梢猿鲑Y與上述企業(yè)共同成立項(xiàng)目公司，將資金與管理經(jīng)驗(yàn)，共同注入PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，收入按照股權(quán)比例分成。有了產(chǎn)業(yè)基金的補(bǔ)充，就可以下好這盤(pán)用PPP搞地方建設(shè)的“大棋”。
融資渠道有限，但地方政府基礎(chǔ)建設(shè)壓力依然較大，如何用好手中工具，顯得至關(guān)重要。專家表示，這就是產(chǎn)業(yè)基金很重要的一個(gè)效用，就是與PPP模式配合應(yīng)用，進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)資本。
不僅在新建項(xiàng)目上有效，對(duì)于存量項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)基金的作用更為明顯。基金可設(shè)立項(xiàng)目公司，接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，具體可通過(guò)TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交)、ROT(改建—運(yùn)營(yíng)—移交)等方式。尤其是對(duì)于已到回購(gòu)期的BT類(lèi)項(xiàng)目，原先政府的付費(fèi)期是三到五年，產(chǎn)業(yè)基金介入項(xiàng)目后，政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長(zhǎng)到10年甚至更長(zhǎng)，大大減輕地方政府的短期償債壓力。
由此可見(jiàn)，“補(bǔ)改投”，用財(cái)政資金吸引社會(huì)資本成立基金，投資PPP項(xiàng)目，可以多重撬動(dòng)資金。
“基金配合PPP”的模式得到了國(guó)家層面的認(rèn)可。今年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件中，特別指出中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。
我省將在今年組建一支PPP投資引導(dǎo)基金，明年投運(yùn)。
如何運(yùn)作?
設(shè)立更合理制度，擺平利益糾葛，改變項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力的“棋局”
政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，還有不得不面對(duì)的問(wèn)題。
財(cái)政資金與社會(huì)資本合作投資，錢(qián)的來(lái)源不同，訴求不同，必然會(huì)有矛盾。浙江省四川商會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)趙崇甫認(rèn)為，市場(chǎng)化運(yùn)作基金會(huì)產(chǎn)生“短視”的問(wèn)題，有些行業(yè)、產(chǎn)業(yè)需要一個(gè)較長(zhǎng)的培育階段，而基金只看中短期利益，就難以很好滿足政府的出資意圖;政府若只在意其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，難以在一定時(shí)期給投資人帶來(lái)期望的收益，可能造成其他基金參與者的撤資。
如何用制度消解這一矛盾，成為產(chǎn)業(yè)基金良性運(yùn)作的前提。
高書(shū)美認(rèn)為，解決之道就是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”原則。具體來(lái)說(shuō)，即通過(guò)章程充分體現(xiàn)政府的意向(比如主要投向、項(xiàng)目所在地等)，而在章程的框架內(nèi)，完全市場(chǎng)化運(yùn)作，政府不干預(yù)，形成“籠子里跳舞”的格局。
但是，體現(xiàn)政府意愿的章程，卻很可能對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力。這就引出另一個(gè)問(wèn)題：如何增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金吸引力，讓逐利的社會(huì)資本愿意參與。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)李建軍認(rèn)為，政府為了撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與，可以將財(cái)政出資部分所得的利益進(jìn)行分享。“我們會(huì)對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)。未來(lái)省財(cái)政可將其享有收益一般不超過(guò)30%的部分用于獎(jiǎng)勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)。”陳書(shū)平介紹，不僅如此，基金股權(quán)結(jié)構(gòu)安排上，支持引入優(yōu)先級(jí)出資，優(yōu)先級(jí)出資不僅獲得約定的基礎(chǔ)收益，還可以分享超額收益，政府出資收益也可對(duì)優(yōu)先級(jí)出資再給予適當(dāng)讓利。這種制度設(shè)計(jì)，就是考慮了銀行、險(xiǎn)資、信托等社會(huì)資金的特定需求。
在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，政府出資部分也會(huì)承擔(dān)更多。比如四川省產(chǎn)業(yè)振興投資基金就有規(guī)定：在未收回全部出資并實(shí)現(xiàn)4%年收益之前，除基金發(fā)起人之外的其他投資人先行收回投資和4%的收益;在實(shí)現(xiàn)4%-6%收益時(shí)，基金發(fā)起人讓渡30%收益;只有實(shí)現(xiàn)6%的收益后，才同股同權(quán)進(jìn)行分成。這種模式下，銀行、保險(xiǎn)等低成本資金構(gòu)成優(yōu)先層，基金發(fā)起人資金構(gòu)成劣后層，優(yōu)先層承擔(dān)最少風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)利益和風(fēng)險(xiǎn)上的制度安排，社會(huì)資本就能被盤(pán)活，更有動(dòng)力參與產(chǎn)業(yè)基金。