重點提示
張文魁坦承，引入新范式需要克服三項不容忽視的政策挑戰(zhàn)—如何界定和防止國有資產(chǎn)流失;如何把握混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)尺度;如何確定國有股的持有和股權(quán)行使政策。
“新一輪國企改革，出臺新文件很重要，引入新范式可能更重要。”6月18日國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時認為，當中國經(jīng)濟增長進入階段性轉(zhuǎn)折的時候，國企改革需要走出舊范式、引入新范式(詳見6月22日12版《國企改革需去“舊范式”引“新范式”》)。即要推行主動性的、有時間表的總體性產(chǎn)權(quán)改革，以此為基礎(chǔ)，推動公司治理轉(zhuǎn)型和涵蓋業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債、組織構(gòu)架、管理流程、員工政策、薪酬福利、激勵機制等在內(nèi)的一攬子重組，從而實現(xiàn)企業(yè)的實質(zhì)性再造和全球競爭力的重建。
張文魁同時坦承，引入新范式需要克服三項不容忽視的政策挑戰(zhàn)—如何界定和防止國有資產(chǎn)流失;如何把握混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)尺度;如何確定國有股的持有和股權(quán)行使政策。
張文魁建議，下一步迫切需要國家出臺更加詳盡的判斷國有資產(chǎn)流失的司法解釋，并在新一輪國有企業(yè)改革中實行名單政策，而不是分類政策和“一企一策”政策。另外對于混合所有制企業(yè)的監(jiān)管內(nèi)涵需要明晰。
國資流失需司法解釋
《21世紀》：引入新范式會有怎么樣的政策挑戰(zhàn)?
張文魁：引入新范式需要克服四項不容忽視的政策挑戰(zhàn)，一是如何界定和防止國有資產(chǎn)流失，二是如何把握混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)尺度，三是如何確定國有股的持有和股權(quán)行使政策，四是如何處理國企中殘留的計劃經(jīng)濟遺產(chǎn)。
《21世紀》：防止國有資產(chǎn)流失是本輪國企改革的重點，這半年多來我們看到多個高層會議和改革文件都在強調(diào)防止國資流失。你提出的這點有什么不同之處?
張文魁：國企改革，要防止少數(shù)人大肆瓜分和掠奪國有資產(chǎn)，要防止國有資產(chǎn)流失，這是毫無疑義的。盡管在上一輪國企產(chǎn)權(quán)改革的時候，中央和地方都出臺了一系列的法律和規(guī)章，以防止國資流失和腐敗、防止各方合法權(quán)益受侵害，過去幾年里還出臺了更加細致的防止國資流失的各種技術(shù)性措施，但是，關(guān)于國有資產(chǎn)流失，仍然存在很多認知方面的分歧和法律方面的模糊地帶。
嚴格來說，國有資產(chǎn)流失目前還算不上是一個法律概念，但可以認為它接近于《物權(quán)法》第五十七條“低價轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)保或以其他方式造成國有財產(chǎn)損失”的規(guī)定，以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》多個條款 “防止國有資產(chǎn)損失”的規(guī)定?！缎谭ā分幸矝]有國有資產(chǎn)流失的概念，在破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪中的一百六十九條中，規(guī)定“徇私舞弊，將國有資產(chǎn)低價折股或低價出售，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役，遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”，但到底多少算是重大和特別重大損失，并不清楚。在實際當中，如何準確地判定國有資產(chǎn)流失，法律清晰度嚴重不夠。
如果這個問題不解決，新一輪國企產(chǎn)權(quán)改革就難以穩(wěn)健地、持續(xù)地、全面地推行下去。我認為，下一步迫切需要國家出臺更加詳盡的判斷國有資產(chǎn)流失的司法解釋。司法解釋可能會比較機械，但法律尺度很清楚，當事人只要遵循法律，就不必擔(dān)心日后告舊狀、翻舊賬。
混改實行名單制
《21世紀》：那么把握混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)尺度緣何也是一種挑戰(zhàn)?國資委說混改要一企一策來研究。
張文魁：十八屆三中全會已經(jīng)把混合所有制提到了基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式這樣一個高度。但在實際工作中，就面臨著股權(quán)結(jié)構(gòu)和股份來源的選擇問題。如果大部分國企，尤其是集團性國企的母公司，國家持有過高的股份，只引入一些股本比較小的社會資本，不但對社會資本的吸引力不足，也不利于公司治理的轉(zhuǎn)型和經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。因此，要推行新一輪產(chǎn)權(quán)改革，必須要有合適的、清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股份來源政策，但考慮到中國的實際情況，這殊非易事。
一個可以考慮的方案，是在新一輪國有企業(yè)改革中實行名單政策，而不是分類政策和“一企一策”政策。無論是“一企一策”，還是分類政策，理論上都沒有錯，因為每個企業(yè)本身就不是一樣的，也是可以分成不同類別的，但在實際操作當中，“一企一策”的隨意性太大，可能成為逃避改革、拖延改革的借口;分類政策可能在漫長的分類談判和類別選擇中掉入分類陷阱當中，最后改革的時機就耗費掉了。
名單政策是確定國有企業(yè)是否進行混合所有制改革以及大致限定股權(quán)結(jié)構(gòu)的政策。這個名單完全覆蓋各級國資委直接管理的一級企業(yè)，即所有的一級企業(yè)都應(yīng)該包括在這個名單中。在這個名單中，每個一級企業(yè)都能找到自己的名字和是否要實行混合所有制、實行混合所有制第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)有什么樣的限定。
當然，不實行混合所有制、繼續(xù)保留國有獨資的一級企業(yè)，只是少數(shù)，這少數(shù)企業(yè)保留國有獨資，可能是因為它們將要被改建為國有資本投資運營公司，可能是其所處的行業(yè)或所承擔(dān)的功能比較特殊，也可能是因為歷史包袱太重而且目前沒有化解的方法。不管是什么原因，這個名單都應(yīng)該列明并且作出解釋說明。而其他企業(yè)，爭取在2020年之前實現(xiàn)混合所有制改革。
《21世紀》：實行這樣的名單制讓國企對號入座，會不會造成國企人心惶惶?
張文魁：以前的改革政府經(jīng)常采取含糊策略，好像這樣就能夠避免人心惶惶，但事實并非如此，反而在私底下打聽、議論和運作，盡量避免那些可能失去父愛依靠的“被改革”，這并不是好辦法。其實，國外的那些大型國企的改革方案，涉時三年五年或八年十年，都是事先透明的，甚至是由所在國議會通過的，只要管理人員和普通員工的正當利益得到保障，對號入座反而是最好的。
對于應(yīng)該實行混合所有制改革的一級企業(yè)，每個企業(yè)都應(yīng)該列明第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)的限定。這個限定并不是把股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定得一清二楚，實際上是要公布每一個一級企業(yè)大致的國有股比例限制。政府對每個一級企業(yè)規(guī)定了國有股的比例上限或者下限，就可以使國企自己，以及有意參與國企混合所有制改革的社會資本，有一個清晰的政策界限。這比一個一個地去試探、去談判要好得多。同時，在整個名單政策中，政府應(yīng)該就為什么對這個企業(yè)要設(shè)定這樣的國有股比例限定作出解釋說明。名單政策可以根據(jù)情況變化進行適時修訂，修訂的方向是不斷降低國有股的比例限定，引導(dǎo)國有股份不斷地釋放給社會上的投資者。
“混企”管理權(quán)待明晰
《21世紀》：國有股的持有和股權(quán)行使政策，目前應(yīng)該是由國資委持有并管理的，緣何也是一種挑戰(zhàn)?
張文魁：由于大部分一級企業(yè)都要實行股權(quán)多元化或混合所有制，這些企業(yè)中的國有股由哪個機構(gòu)來持有和行使股東權(quán)利，就成了一個無法回避的問題。同時，不管國資委是否直接持有這些企業(yè)的國有股，國資委對這些企業(yè)以后如何管理，也必須納入考慮范圍。
無論未來國資管理構(gòu)架做什么樣的調(diào)整，都應(yīng)該制訂對混合所有制一級企業(yè)的國有股持有與權(quán)利行使政策。這個政策應(yīng)該規(guī)定，一級企業(yè)實行混合所有制之后，國有股是由國資委還是其他哪個機構(gòu)(如國有資本投資運營公司)來持有?？紤]到現(xiàn)實當中許多國有股的持有和股權(quán)行使是分開的，即國有股持有機構(gòu)只是名義持有，并不真正行使股權(quán)，股權(quán)行使是由另一個機構(gòu)來行使，或者通過另外的方式和渠道來行使，所以應(yīng)該制訂清晰的國有股權(quán)行使政策，以告訴外界，未來一級企業(yè)實行混合所有制之后，持股機構(gòu)能否完整地行使股權(quán)，如果不能完整行使股權(quán)，哪些機構(gòu)各行使什么權(quán)利，行使權(quán)利的渠道、方式、時間、觸發(fā)機制是什么。還應(yīng)該制訂國資委和其他黨政部門對混合所有制企業(yè)的管理政策(或者根據(jù)習(xí)慣叫做監(jiān)管政策)。
《21世紀》：為什么需要制訂這個政策?這個政策與對混合所有制一級企業(yè)的股權(quán)持有和權(quán)利行使政策有何不同?
張文魁：照道理來說，哪一個機構(gòu)持有國有股份，就由哪一個機構(gòu)來行使國有股權(quán)，除此之外，無論國有控股還是國有參股企業(yè)，都不應(yīng)該被其他任何別的機構(gòu)進行股東權(quán)利之外的日常性“國有企業(yè)管理”或“國有資產(chǎn)管理”。這些企業(yè)也接受審計、透明度檢查以及一些特殊行業(yè)的監(jiān)管，但并不是針對國有企業(yè)、國有股份的日常性監(jiān)管。
但現(xiàn)實當中，不但這些被稱為“監(jiān)管”的力量仍然存在，而且更重要的管理力量是對國企“干部”的任免與管理。2014年，一些省市自治區(qū)出臺的國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見當中，規(guī)定只要國有股份比例低于50%，國資委將不再按國有企業(yè)進行監(jiān)管，這是一個進步。
不過值得問的是，難道國有股份比例高于50%的混合所有制企業(yè)，就應(yīng)該接受國有股東權(quán)利之外的“監(jiān)管”嗎?這個“監(jiān)管”是監(jiān)管機構(gòu)自己隨時發(fā)個文件就可以去查、去指示、去審批嗎?而且，也不光是國資委不再進行舊式監(jiān)管就算數(shù)了，因為對國企高管人員進行“干部”管理的權(quán)限大部分并不在國資委手里，這涉及到公司治理能否真正轉(zhuǎn)型的問題。這些都是非常大的挑戰(zhàn)。