繼國慶假期前中央與有關(guān)部門推出系列重磅政策之后，10月8日，國家發(fā)展改革委召開關(guān)于“系統(tǒng)落實一攬子增量政策，扎實推動經(jīng)濟向上結(jié)構(gòu)向優(yōu)、發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好”的發(fā)布會，意在傳遞政策延續(xù)性和提振市場信心。面對復雜的經(jīng)濟形勢，如何讓政策預期轉(zhuǎn)化為實際效果，仍是當前經(jīng)濟治理的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。
此次增量政策的亮點之一是，明年繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，加力支持“兩重”建設（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設）；本月底將提前下達明年1000億元中央預算內(nèi)投資計劃和1000億元的“兩重”建設項目清單。這些資金將重點用于城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項目，補齊基礎設施短板，有效托底經(jīng)濟。同時，這一安排不僅是對明年投資計劃的提前布局，更是對市場釋放出政策延續(xù)性的信號。通過超長期國債支持重大項目建設，不僅可以提供長期資金支持，避免短期經(jīng)濟波動影響項目進度，還可增強整體經(jīng)濟的穩(wěn)定性和抗風險能力。
值得注意的是，在2024年中國發(fā)行的1萬億元超長期特別國債中，已有7000億元用于“兩重”建設，且資金已全部下達到相關(guān)項目，目前，項目開工率達到50%，體現(xiàn)了中央政策執(zhí)行的力度。為確保這類長期資金真正發(fā)揮效用，需加強項目選擇和資金監(jiān)管，確保資金投向高效益領域。
對于地方政府專項債，國家發(fā)展改革委督促有關(guān)地方到10月底完成今年剩余約2900億元專項債額度的發(fā)行工作。數(shù)據(jù)顯示，9月，地方新增專項債發(fā)行規(guī)模約為1.03萬億元，占全年3.9萬億元額度的26%。這一波集中發(fā)行在一定程度上彌補了前期發(fā)行進度滯后的情況。
事實上，由于去年四季度新增的1萬億元國債資金基本在今年上半年使用，部分擠壓了今年專項債的發(fā)行空間，使得整體進度偏慢。前8個月，全國新增專項債的累計發(fā)行進度僅為65.9%，顯著低于往年同期水平。
造成專項債發(fā)行進度滯后的原因主要包括三方面：首先是地方政府在債務約束下謹慎操作；其次是優(yōu)質(zhì)項目儲備不足，影響專項債資金的實際使用；最后是審批流程的相對滯后。這些因素導致專項債資金無法迅速轉(zhuǎn)化為實際投資，影響了資金的使用效率。不過，隨著9月新增專項債的集中發(fā)行，前9個月累計發(fā)行量已達約3.6萬億元，整體發(fā)行進度提升至92%。
這一加速與當前國內(nèi)經(jīng)濟形勢密切相關(guān)。自今年第三季度以來，房地產(chǎn)市場仍處于調(diào)整階段，國內(nèi)消費需求恢復乏力，外部不確定性因素依然存在。為實現(xiàn)全年5%的經(jīng)濟增長目標，需進一步加大穩(wěn)增長政策力度，確保資金及時到位并轉(zhuǎn)化為實際投資。專項債的加速發(fā)行，是穩(wěn)定地方基建投資、支撐經(jīng)濟增長的重要手段。
為提高專項債使用效率，國家發(fā)展改革委在發(fā)布會上提出，要抓緊研究，合理擴大地方政府專項債支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規(guī)模和比例。
近年來，地方專項債用于項目資本金的比例穩(wěn)步上升，從2022年的不到7%提升至2024年的超過10%，但距離25%的政策上限仍有較大提升空間。要進一步提高專項債用作項目資本金的比例，可以考慮通過制度設計合理分配地方政府的風險承擔比例，從而增強項目的風險可評估性與可預測性。
首先，加大中央財政的支持力度，完善風險緩釋機制。中央財政可通過設立專項轉(zhuǎn)移支付或提供一定比例的擔保資金，分擔地方政府在專項債用作資本金項目中的部分風險，減輕其償債負擔。
其次，健全項目收益評估體系并推動市場化運作。進一步強化地方政府與社會資本的合作，實施新的政府和社會資本合作（PPP）機制，吸引更多民間資本參與新型基礎設施建設。通過制定統(tǒng)一的項目收益評估標準，確保專項債資金優(yōu)先投向預期收益高、效益優(yōu)良的項目，避免非理性投資和資源浪費。
最后，提高地方政府債務管理能力與信息透明度，制定合理的專項債使用計劃與中長期償債方案。
總體而言，本輪增量發(fā)債政策的推出，是在復雜內(nèi)外環(huán)境下對中國經(jīng)濟進行的前瞻性調(diào)整。中央政府通過擴大發(fā)債規(guī)模、優(yōu)化資金配置和提升債務管理能力，力求在穩(wěn)增長、控風險和促結(jié)構(gòu)之間找到平衡，為中國經(jīng)濟在中長期的穩(wěn)定發(fā)展提供堅實保障。未來，政策效果的真正顯現(xiàn)，仍有賴于地方政府的執(zhí)行力以及各項配套政策的跟進。在一系列財政政策的支撐下，中國經(jīng)濟定能迎來穩(wěn)健復蘇。
魯東紅 中國人民大學重陽金融研究院副研究員