改革開放40多年以來，我國投融資體制改革取得巨大成就，有力地促進了固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟社會的快速穩(wěn)定發(fā)展，為創(chuàng)造“中國奇跡”和我國成為世界第二大經(jīng)濟體立下汗馬功勞。但也要看到，隨著我國經(jīng)濟增長的階段性變化，過去“土地—債務—增長”的模式已步入尾聲，特別是當前地方政府債務負擔沉重，有投資意愿但無能力，民間投資則是有能力但意愿低下，這都對現(xiàn)行投融資體制提出一些新的要求，需要及時深化改革。
我國投融資體制改革的簡要回顧
一部政府投融資體制的變革史，也是改革開放以來不斷厘清政府與市場關系的變革史，從中折射出不同時期對政府與市場關系的認識變化，折射出政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡以及市場主體不斷發(fā)展壯大的非凡歷程。
一是“政企分開”，政府投資的范圍與企業(yè)投資的范圍逐漸厘清。計劃經(jīng)濟時期，所有的投資皆為政府投資。改革開放以來，因應同期經(jīng)濟建設的需要，政府投資在相當長一個時期內(nèi)，主要集中在經(jīng)濟建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域。隨著我國市場主體不斷發(fā)展壯大，近年來政府投資的范圍已轉(zhuǎn)向基礎性、公共性等市場失靈領域。2019年《政府投資條例》明確，政府資金的主要投向是市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等非經(jīng)營性項目。除此之外的領域均為企業(yè)投資領域，政府重點做好規(guī)劃引導、監(jiān)管服務等工作。
二是投資權限不斷下沉。計劃經(jīng)濟時期，只有中央政府有投資權，地方政府與企業(yè)沒有任何投資權。改革開放以來，在企業(yè)成為主要投資主體的同時，地方政府也獲得了比較廣泛的投資權。從省一級政府開始，接著是市一級政府，到現(xiàn)在是各級政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都有投資權。從投資的范圍看，各級政府在相當長的一個時期內(nèi)側重于經(jīng)濟建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但近年來轉(zhuǎn)向基礎設施、市政設施、公共服務方面的特點越來越明顯。
三是融資方式多樣化。早期政府用于投資的資金主要為財政預算內(nèi)資金。改革開放以來，政府融資渠道大大拓寬。在預算內(nèi)投資之外，中央政府可通過發(fā)行國債或?qū)H組織負債等方式進行融資，地方政府則逐漸形成土地融資、平臺融資、公開發(fā)行債券等融資方式。其中，比較有爭議的是政府通過各類平臺進行融資的方式，一方面滿足了我國高速城鎮(zhèn)化進程中龐大的基礎設施建設資金需要；另一方面也導致地方政府性債務膨脹，預算軟約束問題突出。
四是投資成效顯著。投資的快速增長拉動了我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，同時也擴大了生產(chǎn)能力，拓展了居民生活空間。1978年，全國資本形成率僅為38.4%；到2022年，全國資本形成率上升為43.5%，資本形成總額對經(jīng)濟增長的貢獻率達到50.1%。投資的快速增長還有效拓展了經(jīng)濟社會的發(fā)展空間，我國已成為擁有全部工業(yè)門類、200多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界首位的制造業(yè)大國；交通、通信等基礎設施實現(xiàn)從瓶頸制約到優(yōu)勢支撐；教育、衛(wèi)生、文化等設施條件大幅改善，公共服務能力明顯提升；城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地變化，城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境和條件不斷改善。投資為更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要提供了堅實的支撐和保障。
當前我國投融資體制存在的主要問題
當前，隨著我國增長階段由投資驅(qū)動型向消費拉動型轉(zhuǎn)化，從過去注重經(jīng)濟增長速度轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，我國投資也進入了一個新的時期，現(xiàn)行投融資體制表現(xiàn)出一些不相適應的方面，一些問題表現(xiàn)還比較突出，需要及時解決。
政府與市場的界限仍然不完全清楚。通過多年的市場化改革，從理論上講，我國政府投資和市場投資的界限已然清楚，即政府主要投資于基礎性、公共性等市場失靈的領域。除此之外，凡是市場機制能發(fā)揮作用的領域，均以企業(yè)為投資主體。但是，一方面由于體制慣性，另一方面由于利益驅(qū)動，近年來這一本來已經(jīng)清楚的界限又有些模糊不清。比如，一些地方政府通過建立產(chǎn)業(yè)基金投資于一些有較好發(fā)展前景的經(jīng)濟類項目，在一定程度上與民爭利，擠占了市場空間。再比如，一些發(fā)達國家的實踐已經(jīng)證明，可以有效發(fā)揮市場主體、社會組織作用的領域，政府管制過多過嚴，仍然主要通過政府既投資又營運的方式進行，在相當大的程度上放大了公共服務需求，增加了政府負擔。
投資安排上面臨當前與長遠的矛盾。我國已確立2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標。在這一歷史進程中，受到多種因素影響，各級政府有超前進行基礎設施、市政建設投資的考量，加之民眾對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務質(zhì)與量的要求不斷提高，這都大大增加了投資安排中平衡當前與長遠之間矛盾的難度。與此同時，國際環(huán)境嚴峻復雜，地緣政治影響加劇，也要做好應對各類預料得到與預料不到的風險的準備，這都會折射到對相關設施建設的需求上。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，也需要增加政府投資來穩(wěn)定經(jīng)濟，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。所有這些投資需求，都有其合理的一面，但如果不能很好地平衡當前與長遠的關系，就有可能將投融資壓力過于集中在一個時期，導致短期壓力過大，風險增加。
部分投資缺乏規(guī)模效應。將一度高度集中在中央的投資權限下放到企業(yè)和地方政府，是我國市場化、分權化改革的必由之路。但也要看到，在這個過程中，一些地方已經(jīng)形成了對于投資的強烈依賴，將其作為拉動本地經(jīng)濟、提高政績官聲的主要方式，對于一些可投可不投或者沒有經(jīng)過嚴格論證的項目也投資上馬。另外，在我國現(xiàn)行體制下，每一級政府都有不加區(qū)分的投資權，這使得政府投資在相當大的程度上異化為以行政單元為主體的投資，造成了重復投入、一些項目缺乏規(guī)模效應。各地競相上馬的小機場、城鐵就是比較典型的事例。
專項債、城投債風險不容忽視。近年來，我國政府投資中比較突出的一點是，對于專項債、城投債過于依賴。以專項債為例，2015年，我國第一次發(fā)行地方政府專項債，當年新增部分僅1000億元左右。但2020年以后，每年新增的地方政府專項債都在3萬億元以上，與此同時，專項債的使用范圍不斷擴大，目前已達到12個領域，專項債用于項目資本金的范圍和比例也有所擴大。以2022年為例，其中四成左右的專項債用于未來沒有收入保障的社會公益事業(yè)。城投債中，前期投資項目缺乏足夠收益，近年來主要依靠借新還舊來償還本息，這使得近年來地方政府性債務風險加劇。
深化我國投融資體制改革的主要建議
投融資體制是我國經(jīng)濟體制的核心之一，與正確處理政府與市場關系、推動政府職能轉(zhuǎn)型，甚至有效調(diào)動和激發(fā)民間投資活力都高度相關。必須明確的是，通過大規(guī)模、大力度投資拉動經(jīng)濟增速、為經(jīng)濟起飛助力的時代大體已經(jīng)過去，今后我國經(jīng)濟增長要更多依賴國內(nèi)統(tǒng)一大市場下消費動力的釋放。政府投融資體制要適應這一深刻變化，及時收縮規(guī)模、調(diào)整范圍、優(yōu)化投資主體，更加注意質(zhì)量與效益。
一是堅守市場經(jīng)濟條件下政府投資的合理邊界，進一步處理好政府和市場的關系。經(jīng)過四十多年的改革開放，我國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)比較完善，一大批有實力、有能力的市場主體已經(jīng)成長壯大，可以在投資中發(fā)揮更大的作用。要適應我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的要求，有序、有度縮小政府投資范圍。在涉及長遠、全國、基礎性的投資上，政府投資絕不缺失。但在市場機制可以有效發(fā)揮作用的領域，政府投資也不要輕易介入。要進一步細化政府投資邊界范圍，逐步分類別、分行業(yè)建立政府投資項目清單、目錄，進一步細化政府與社會資本以PPP、財政投資基金、REITs等方式合作的領域，推進政府投資禁止清單目錄管理，實現(xiàn)市場資源配置與政府有效調(diào)控的有機結合。
二是以制度安排到位平衡好當前與長遠的關系。當前，我國地方政府性債務問題比較突出，究其原因，固然受多方面因素的影響，但過于強烈的投資驅(qū)動是其中難以回避的原因之一。要從根本上管住管好地方政府債務問題，就必須要對以政府為主體的各類投資活動進行有效管理。要用制度安排到位、執(zhí)行到位來平衡當前與長遠的關系。在投資一側，我國有運行多年且卓有成效的五年規(guī)劃制度；在融資一側，我國有中長期財政規(guī)劃框架制度。面對多重需求，要通過制度區(qū)分輕重緩急，排出投資的優(yōu)先序，協(xié)調(diào)好投資需求與融資能力之間的關系，找到愿望與能力之間的合適的平衡點。
三是優(yōu)化配置政府投資權限，提升政府投資的規(guī)模效應。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，一度下沉到縣鄉(xiāng)一級的政府投資權限應適當進行調(diào)整。原因有二：其一，基層政府與民眾的距離最近，基層政府應更側重于提供公共服務和實施社會管理；其二，隨著我國由“農(nóng)村中國”逐步變成“城市中國”，城市群、都市圈不斷擴展，各城市之間的空間距離不斷縮短，各類市政、供電、供水、供氣、垃圾處理等公用事業(yè)，教育、醫(yī)療、文化等公共服務，已具備了區(qū)域性特征，這就超出了一個城市政府的范圍，而需要在更大的區(qū)域內(nèi)綜合考量。在這一新形勢下，應考慮上收一些轄區(qū)小、能力弱的基層政府的投資權限，促使其將重心放在公共服務與社會管理之上。同時，要逐漸打破過去幾十年以行政單元為主體提供公共產(chǎn)品和公共服務的做法，大力提升公共產(chǎn)品的規(guī)模效應，從經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)域的角度，在一個更大的范圍內(nèi)，對政府投資進行統(tǒng)籌謀劃和合理布局。
四是大力提升投資與融資的雙向協(xié)調(diào)匹配程度。投融資體制一頭是項目，一頭是資金，兩者之間存在基于項目和資金性質(zhì)、特征、期限、主體等方面的內(nèi)在匹配性。要打破當前過度倚重專項債、城投債的怪圈，提高項目與資金在性質(zhì)、規(guī)模上的匹配程度，以多樣化的融資方式對應不同“成本—收益”要求的投資項目。簡言之，回收期長、社會效益高、公共特征顯著的項目應匹配長期限、低成本的資金，如財政預算內(nèi)資金和長期國債。期限長、未來有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目應匹配有保本微利要求的資金，如專項債和城投債。期限較短、受益主體清晰、具備收費條件項目則應匹配市場化資金，如銀行貸款。只有有所區(qū)別，才能防止風險過度積累，才能增強投資運營的安全性和可持續(xù)性。
總而言之，改革開放以來我國投融資領域取得了舉世矚目的輝煌成就，通過擴大再生產(chǎn)促進了生產(chǎn)流通分配消費整個經(jīng)濟循環(huán)，為經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展打下了良好基礎。當前我國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期，投融資領域要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，合理擴大有效投資，持續(xù)優(yōu)化投資結構，適時調(diào)整投資主體，增強項目與資金之間的適配，為我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的支撐。