2018年2月，黨的十九 屆三中全會(huì)通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，省級及以下國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并是重要的改革內(nèi)容。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，決定將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)稅收和非稅收入征管等職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。這一改革也對稅收審計(jì)工作提出了新的要求。
稅收征管體制改革后稅收審計(jì)的新變化
我國從 1994 年起開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，即在省級和省級以下分設(shè)隸屬于中央政府和各級地方政府的稅務(wù)部門，分別征收劃分為中央政府和各級地方政府的收入（含共享收入）。在分稅制體制下，國家稅務(wù)部門的審計(jì)由審計(jì)署組織實(shí)施，各級地方稅務(wù)部門的審計(jì)由相應(yīng)的各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施。
隨著國稅和地稅機(jī)構(gòu)合并，稅務(wù)部門在職責(zé)職能和管理方式上都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。改革后的稅務(wù)部門屬于中央預(yù)算級次，稅收征管業(yè)務(wù)主要由國家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)，所需經(jīng)費(fèi)以中央財(cái)政保障為主、地方財(cái)政保障為輔，合并后的稅務(wù)部門稅收征管、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支等情況，屬于審計(jì)署的審計(jì)管轄范圍，由審計(jì)署統(tǒng)一安排開展審計(jì)。
為適應(yīng)新形勢，審計(jì)署出臺了相關(guān)文件，對稅收征管體制改革后的稅收審計(jì)工作提出了指導(dǎo)意見。按照黨中央關(guān)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的決策部署，審計(jì)署統(tǒng)一組織駐地方特派員辦事處（以下簡稱“審計(jì)署特派辦”）、地方審計(jì)機(jī)關(guān)，按照“統(tǒng)一審計(jì)計(jì)劃、統(tǒng)一審計(jì)方案、統(tǒng)一審計(jì)實(shí)施、統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告、統(tǒng)一審計(jì)處理”的“五統(tǒng)一”原則，對稅務(wù)部門開展審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，按照審計(jì)全覆蓋要求，審計(jì)署每年選取一定數(shù)量的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）級稅務(wù)部門，統(tǒng)一組織特派辦、地方審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行審計(jì)。
新形勢下統(tǒng)籌稅收審計(jì)資源的新特點(diǎn)
2019年以來，審計(jì)署連續(xù)三年組織開展了對稅務(wù)部門的審計(jì)，審計(jì)事項(xiàng)包含收入征管、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支等內(nèi)容，對省、市、縣級稅務(wù)部門保持每年一定比例抽審。鑒于審計(jì)事項(xiàng)較全面、政策性強(qiáng)、抽查單位眾多、地方審計(jì)機(jī)關(guān)廣泛參與等新特點(diǎn)，以某特派辦稅收審計(jì)為例，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方審計(jì)機(jī)關(guān)，組織實(shí)施稅收審計(jì)項(xiàng)目呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：
（一）地方審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量審計(jì)任務(wù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求高
在“五統(tǒng)一”原則下，審計(jì)署統(tǒng)一組織特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)合作開展稅收審計(jì)。審計(jì)署特派辦牽頭總負(fù)責(zé)，合作模式基本有三種：第一種是以地域或抽審單位劃分，即特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)各自負(fù)責(zé)一定地域或一定數(shù)量的抽審單位的全部審計(jì)業(yè)務(wù)；第二種是以業(yè)務(wù)板塊劃分，即特派辦負(fù)責(zé)稅收業(yè)務(wù)審計(jì)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)；第三種是特派辦牽頭下的混合編組，即打亂單位界限，將地方審計(jì)機(jī)關(guān)參審人員全部納入特派辦審計(jì)組管理。無論哪種合作方式，稅收項(xiàng)目需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)大量基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)任務(wù)，特派辦需對審計(jì)底稿、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)檔案等負(fù)總責(zé)。加之除了直轄市、計(jì)劃單列市外，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)）所屬稅務(wù)單位眾多，需抽審單位也多，造成稅收審計(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作量較大，要求很高，這在某種意義上已經(jīng)成為稅收審計(jì)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。
（二）參審人員來源不一且眾多，工作進(jìn)度把控要求高
由于稅收審計(jì)需要大量地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員參與的實(shí)際情況，尤其是地方審計(jì)機(jī)關(guān)參審人員來自地方不同單位、不同層級，且地方審計(jì)部門管理體制非“垂直”管理，而審計(jì)工作整體進(jìn)度需把控至每個(gè)區(qū)縣審計(jì)組，工作難度較大。
以某省稅務(wù)機(jī)關(guān)為例，該省稅務(wù)部門從預(yù)決算角度共有200多個(gè)單位，抽審比例近四成。為完成此次審計(jì)任務(wù)，某省審計(jì)部門累計(jì)動(dòng)員500多人參加審計(jì)，涉及審計(jì)廳本級、4個(gè)市級審計(jì)局、50多個(gè)縣區(qū)級審計(jì)局，組成60多個(gè)審計(jì)組，主要承擔(dān)上述抽審稅務(wù)機(jī)關(guān)年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及下發(fā)的收入征管疑點(diǎn)數(shù)據(jù)核實(shí)任務(wù)。審計(jì)署特派辦派出10 余人，牽頭整個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)場審計(jì)，承擔(dān)減稅降費(fèi)、收入征管、稅費(fèi)資金和省級稅務(wù)部門等多個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、審計(jì)工作底稿審理審核及報(bào)告匯總等任務(wù)。審計(jì)署特派辦審計(jì)組需要把控幾十個(gè)審計(jì)組的現(xiàn)場審計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、把控現(xiàn)場及項(xiàng)目中后期的審核匯總工作，對審計(jì)工作進(jìn)展整體把控要求極高。
（三）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題判斷、取證等不盡一致，審計(jì)質(zhì)量控制難度大
除了整體工作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、具體工作進(jìn)度把控外，各個(gè)審計(jì)小組雖都能遵循審計(jì)工作方案、審計(jì)工作動(dòng)態(tài)和審計(jì)工作準(zhǔn)則的要求開展工作，但在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題定性、審計(jì)取證標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)工作底稿規(guī)范性、現(xiàn)場審核尺度等多方面還是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加之不同審計(jì)小組，乃至不同審計(jì)人員多年形成的審計(jì)職業(yè)判斷也不盡相同，對審計(jì)質(zhì)量控制帶來較大難度，存在一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
仍以上述某省稅收審計(jì)為例，各級審計(jì)組累計(jì)提交500多份審計(jì)工作底稿，但在匯總報(bào)告時(shí)的審核、審理中發(fā)現(xiàn)，部分審計(jì)工作底稿中存在問題要素不夠齊全、取證不夠充分、與被審計(jì)單位意見交換不夠充分、部分問題定性不夠準(zhǔn)確等情況，少量無法滿足或需要反復(fù)“拉抽屜”才能滿足匯總報(bào)告質(zhì)量的要求，但受限于現(xiàn)場審計(jì)時(shí)間，無法將全部審計(jì)工作底稿予以匯總，不僅造成審計(jì)資源使用效率不夠高，也增大了復(fù)核審理工作量，容易產(chǎn)生一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
新形勢下統(tǒng)籌稅收審計(jì)資源的建議
（一）與地方審計(jì)機(jī)關(guān)充分溝通，就工作范圍、合作模式和職責(zé)分工等做好“頂層設(shè)計(jì)”
在審計(jì)署年度稅收審計(jì)統(tǒng)一部署下，審計(jì)署特派辦與地方審計(jì)機(jī)關(guān)在“五統(tǒng)一”原則指導(dǎo)下，共同開展工作。審計(jì)實(shí)踐中，地方審計(jì)機(jī)關(guān)需要承擔(dān)多數(shù)基層稅務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部分減稅降費(fèi)事項(xiàng)和收入征管疑點(diǎn)數(shù)據(jù)核實(shí)等工作。為做好稅收審計(jì)工作，年度審計(jì)地域范圍一旦明確，審計(jì)署特派辦即與地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展工作對接，迅速建立起組長層、主審層、板塊主審層等多層級的溝通機(jī)制，并就職責(zé)分工、人員調(diào)度等事項(xiàng)開展協(xié)商。
審計(jì)署審計(jì)工作方案下發(fā)后，對照工作方案要求，審計(jì)署特派辦與地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)就審計(jì)工作范圍劃分、各自職責(zé)分工、人員抽調(diào)與資源整合、工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、各項(xiàng)工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排、各層級審計(jì)質(zhì)量把控、聯(lián)合審理機(jī)制、審計(jì)報(bào)告匯總、成果共享、問題整改、重大事項(xiàng)報(bào)告機(jī)制及審計(jì)現(xiàn)場綜合檢查等事項(xiàng)充分溝通，達(dá)成一致，并逐項(xiàng)梳理落實(shí)，形成書面成果，編入審計(jì)實(shí)施方案。在現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施過程中，如遇突發(fā)情況，需要調(diào)整原定方案的，審計(jì)署特派辦需要與地方審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是參與審計(jì)的基層審計(jì)機(jī)關(guān)充分溝通協(xié)調(diào)。只有做好兩個(gè)部門之間的?“頂層設(shè)計(jì)”，才能最大限度提升現(xiàn)場審計(jì)效能。
（二）壓實(shí)各層級審計(jì)組責(zé)任，打足“提前量”，為審理匯總留足時(shí)間
受項(xiàng)目跨年度等因素影響，現(xiàn)場有效審計(jì)時(shí)間一般不到2個(gè)月。審計(jì)人員往往參照一般項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)將工作重點(diǎn)和主要精力放在現(xiàn)場查核上，但由于參審單位、人員眾多，審計(jì)事項(xiàng)范圍較為廣泛，所形成的審計(jì)工作底稿等審計(jì)成果數(shù)量較多，而稅務(wù)部門反饋時(shí)間較長，稅收政策復(fù)雜多樣，留給審理審核的時(shí)間較短，直接導(dǎo)致項(xiàng)目中后期審計(jì)工作底稿復(fù)核、審理、問題和報(bào)告匯總等工作量巨大，容易影響審計(jì)質(zhì)量，從而增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
解決上述問題，需壓實(shí)各級審計(jì)組的分級復(fù)核職責(zé)，不能將復(fù)核職責(zé)都壓在省級審計(jì)組，出現(xiàn)縣區(qū)級、地市級和省級審計(jì)組“苦樂不均”的局面?？h區(qū)級、地市級和省級審計(jì)組應(yīng)明確各自不同的審核職責(zé)?？h區(qū)級審計(jì)組應(yīng)至少確保審計(jì)工作底稿事實(shí)清楚、完整、數(shù)字準(zhǔn)確、取證充分、取得反饋意見 ；地市級審計(jì)組應(yīng)確保問題定性準(zhǔn)確、法規(guī)引用恰當(dāng)，并對反饋意見充分研究，采納其合理部分；省級審計(jì)組應(yīng)確保問題符合審計(jì)實(shí)施方案的要求，對常規(guī)性問題予以恰當(dāng)歸類，對重大問題予以重點(diǎn)關(guān)注，并匯總問題和報(bào)告，完成重要信息上報(bào)和審計(jì)問題線索移送等工作，最大限度提升審計(jì)成果。在審計(jì)實(shí)踐中，省級審計(jì)組作為項(xiàng)目綜合組，必須打足“提前量”，留足時(shí)間，為中后期審計(jì)工作底稿的復(fù)核、審理、匯總等工作做好兜底準(zhǔn)備，最終目的是確保審計(jì)質(zhì)量“生命線”不出問題。
（三）在現(xiàn)場審計(jì)中，充分發(fā)揮項(xiàng)目綜合組的類型問題統(tǒng)籌能力，提高審計(jì)效率
稅收審計(jì)具有專業(yè)性較強(qiáng)、數(shù)據(jù)分析要求高等特點(diǎn)，因此審計(jì)實(shí)踐中要將研究貫穿稅收審計(jì)全過程。日常工作中，按照減稅降費(fèi)、收入征管和預(yù)算執(zhí)行三個(gè)方面，分類收集、整理、歸納相應(yīng)的法律法規(guī)包、標(biāo)準(zhǔn)化問題表述包、審計(jì)問題查核方法包等資料，并對熱點(diǎn)稅收政策、突出稅收問題和個(gè)別稅務(wù)案件等開展實(shí)時(shí)跟蹤研究。力爭實(shí)時(shí)掌握熱點(diǎn)稅收政策和重要問題查核方法，著力提升審計(jì)成效。
功夫下在平常，也就為高效實(shí)施現(xiàn)場審計(jì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。省級審計(jì)組可直接將收集整理歸納好的法律法規(guī)包等資料，按照本次審計(jì)的具體要求加以調(diào)整，與本次業(yè)務(wù)培訓(xùn)資料包等一并下發(fā)給各層級審計(jì)組，供學(xué)習(xí)參考。同時(shí)，省級審計(jì)組需根據(jù)所審計(jì)地域和數(shù)據(jù)集中在省級的特點(diǎn)，集中開展減稅降費(fèi)、收入征管和預(yù)算執(zhí)行三個(gè)方面的數(shù)據(jù)分析整理、類型問題提煉、報(bào)告語言表述等工作。在減稅降費(fèi)和收入征管審計(jì)中，省級審計(jì)組在下發(fā)類型問題疑點(diǎn)數(shù)據(jù)的同時(shí)，應(yīng)深入研究并伴隨下發(fā)制作好的“標(biāo)準(zhǔn)件”，包括疑點(diǎn)數(shù)據(jù)說明、標(biāo)準(zhǔn)化表述的審計(jì)工作底稿模板、關(guān)鍵取證要素等內(nèi)容，簡化基層審計(jì)組核實(shí)取證流程。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，省級審計(jì)組應(yīng)深入研究并充分利用好全省稅務(wù)系統(tǒng)的預(yù)決算報(bào)表數(shù)據(jù)、財(cái)政撥款集中支付數(shù)據(jù)、房產(chǎn)車輛管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、預(yù)算和財(cái)務(wù)資產(chǎn)自查報(bào)告等數(shù)據(jù)和資料，牽頭梳理出預(yù)算編制類、地方財(cái)政撥款類、房產(chǎn)和車輛管理類等幾大類共性問題，編制并下發(fā)各類“標(biāo)準(zhǔn)件”，不僅可以減輕和優(yōu)化基層審計(jì)組的工作量和工作流程，省級審計(jì)組也能集中精力處理大量個(gè)性化問題，提高效率，突出成效。